Verslag Erfgoedteam: Wat behouden we eigenlijk?

Verslag Erfgoedteam: Wat behouden we eigenlijk?

Op donderdag 6 februari organiseerde het Erfgoedteam de bijeenkomst Wat behouden we eigenlijk? Aanleiding hiervoor was het toenemende aantal vragen dat door verschillende Noord-Hollandse gemeenten aan het Steunpunt werden gesteld, over de mogelijke vormen van bescherming van gebouwd erfgoed. Doel van deze Erfgoedteam-bijeenkomst was inzicht te geven in de bestaande beschermingsvormen en met actuele casussen van de gemeente Alkmaar en Haarlemmermeer te onderzoeken hoe specifieke erfgoedwaarden het best beschermt kunnen worden.

Nederland kent een breed scala aan beschermingsregimes voor gebouwd erfgoed. Naast de rijks-, provinciale of gemeentelijke monumentenstatus kunnen gemeenten via het bestemmingsplan erfgoed beschermen door aanwijzing tot beeldbepalend of karakteristiek pand, beschermd stads- of dorpsgezicht of een dubbelbestemming cultuurhistorie. Het is echter niet altijd duidelijk voor gemeenten welke mogelijkheden deze beschermingsvormen bieden om de zorgvuldige behandeling van erfgoed te stimuleren en sloop tegen te houden en wat de voor- en nadelen zijn.

Beschermingsinstrumenten bovengronds erfgoed

Hester Aardse, werkzaam als architectuurhistoricus en gebiedsadviseur bovengronds erfgoed bij Monumenten & Archeologie van de gemeente Amsterdam, opende de ochtend met een presentatie over de verschillende vormen van bescherming die in Nederland worden gehanteerd. Omdat er een enorm scala aan mogelijkheden is, riep zij op om altijd vooraf vast te stellen wat je als erfgoedspecialist en gemeente wilt bereiken. Door duidelijk vooraf te onderzoeken en te bepalen wat de specifieke waarden zijn (het ruimtelijk karakter, het soort volumes, het architectuurbeeld, de objecten zelf, of een combinatie van die waarden) kun je als gemeente vervolgens tot de juiste beschermings- of begeleidingsvorm(en) komen.

Globaal zijn er twee hoofdlijnen:

1. Voor bescherming van de intrinsieke historische waarden van gebouwen of dorps- en stadsgezichten dient de status van werelderfgoed- of (rijks-, provinciaal of gemeentelijke) monumenten of beschermd stads-/dorpsgezicht.
2. Voor het zorgvuldig begeleiden van het ruimtelijke en bebouwingskarakter dienen de ruimtelijke ordening en ruimtelijke kwaliteitsbeleid (bestemmingsplannen, welstandsbeleid, karakteristieke of beeldbepalende panden).

Bij beide is sprake van een overlap en wisselwerking, waarbij het ruimtelijke karakter (bestemmingsplan), de architectuur (welstand) en de monumentenzorg (erfgoed) op elkaar afgestemd dienen te worden.

Bescherming ruimtelijke karakter

Het ruimtelijk karakter kan worden beschermd, door regels in het bestemmingsplan op te nemen die betrekking hebben op bouw(on)mogelijkheden (denk aan zichtlijnen, rooilijnen, bouwvlakken, hoogtes, kapvormen, etc.), aanlegvergunningen (openbare ruimte, parkaanleg, dijklichamen, etc.), groen of water, sloopvergunningen en dubbelbestemmingen met het oog op behoud en versterking van de aanwezige (historisch) waardevolle ruimtelijke waarden. Het is daarbij van groot belang dat de onderbouwing hiervan juridisch goed wordt vastgelegd. Maar let wel: alleen een cultuurhistorische dubbelbestemming volstaat niet, en ook fraaie cultuurhistorische verhandelingen of beeldkwaliteitsplannen in of bij de toelichting van het bestemmingsplan niet. Het gaat om de verbeelding en regels in het bestemmingsplan.

Bij rijksbeschermde stads- of dorpsgezicht is het doel het historisch waardevolle ruimtelijke karakter te beschermen. Dat gebeurt daarom via de ruimtelijke ordening: in het bestemmingsplan. Het Rijk verlangt van de gemeente dat er een beschermend bestemmingsplan wordt gemaakt, dat het ruimtelijke karakter van het stads- of dorpsgezicht voldoende beschermt. In rijksbeschermde gezichten is een sloopvergunning nodig voor alle bouwwerken. Het doel hiervan is te voorkomen dat er gaten ontstaan in het bijzondere ruimtelijke karakter. Het beschermt echter niet het gebouw of object zelf, de architectuur- of cultuurhistorische waarde.

Bij een gemeentelijk stads- of dorpsgezicht dient de verplichting voor sloopvergunning en bescherming van het ruimtelijke karakter in het bestemmingsplan door de gemeente zelf geregeld te worden via de erfgoedverordening. Daarbij zijn dakkapellen aan de achterzijde binnen bepaalde kaders altijd vergunningsvrij. Voor zonnepanelen geldt iets soortgelijks, maar daar kun je bij rijksbeschermde stadsgezichten via welstand weer bepaalde voorwaarden met betrekking tot de zichtbaarheid aan stellen. Voor uitbouwen die naar de openbare weg gekeerd zijn, kun je de mogelijkheden voor vergunningsvrij bouwen inperken zoveel je nodig vindt op basis van o.a. cultuurhistorische redenen.

Maar: ook bij alle andere gebieden die geen status hebben, kun je als gemeente cultuurhistorie via het bestemmingsplan beschermen en bijv. sloopvergunningsstelsels opnemen of uitbouwmogelijkheden inperken (daarbij kun je overigens nooit iets vergunningplicht maken dat door het Rijk vergunningsvrij is verklaard).

Sterker nog: de wet stelt sinds 2012 verplicht dat gemeentes in hun bestemmingsplan aangeven hoe zij met de cultuurhistorische waarden omgaan. Als basis hiervoor dien je als gemeente allereerst een waardenstelling of cultuurhistorisch onderzoek op te stellen, dat als bijlage aan het bestemmingsplan wordt toegevoegd. De uitkomsten van dit rapport zul je vervolgens met de gemeentejuristen om moeten zetten in beschermende regels in het bestemmingsplan. Daarvoor heb je als erfgoedambtenaar in de eerste plaats een goed rapport nodig, waarbij je scherp houdt wat de ruimtelijke karakteristieken zijn van de cultuurhistorische waarden die in het rapport geconstateerd worden (idealiter benoemt het rapport dat al).

Misschien nog wel belangrijker is de steun van het bestuur en de juridisch planologische afdeling die de bestemmingsplannen maakt. Het instrumentarium is er namelijk wel, maar het is niet wettelijk verplicht, dus je moet beiden zien te overtuigen van wat je wil bereiken en aan te tonen wat het aan regels vergt om bepaalde waarden te kunnen beschermen. Als het bestuur meent dat de cultuurhistorische waarden in het plangebied niet behouden kunnen blijven (omdat bijv. andere belangen voorrang krijgen) dan dient dit expliciet in de toelichting te staan, zodat het voor bewoners e.a. transparant is.

Bescherming architectonisch karakter

Het architectonisch karakter kan worden beschermd, door welstandscriteria vast te leggen voor de beoordeling van bouwplannen, die ruimtelijk passen in het bestemmingsplan. Deze criteria zijn gericht op het uiterlijk van het gebouw, zoals de kapvorm van het dak, de detaillering en het kleur- en materiaal gebruik. Je kunt het architectonisch karakter begeleiden op gebiedsniveau (welstandsvrij, regulier en bijzonder) en op gebouwniveau met welstandscriteria per ruimtelijk systeem. Dit kan verschillen per gemeente. De criteria kunnen gekoppeld worden aan cultuurhistorie, door specifieke ordekaarten of zones aan te wijzen, waarbij de waardering de mate van behoud- en restauratieve aanpak voor bouwplannen bepaalt. Welstand beschermt echter niet tegen sloop, tenzij dit expliciet in het bestemmingsplan middels een sloopvergunningsstelsel en nadere eisen met betrekking tot het behoud van architectuur, stedenbouw, cultuurhistorie etc. is opgenomen.

Het bestemmingsplan biedt niet automatisch bescherming tegen sloop of volumevergroting. Als een volume toegestaan is, dan kan welstand alleen op de architectonische uitwerking adviseren (met uitzondering van wat door de wetgever als vergunningsvrij is). In het bestemmingsplan moet daarom iets opgenomen zijn over de locatie, vorm en omvang van het volume, het sloopvergunningsstelsel of de dubbelbestemming cultuurhistorie om meer te kunnen beschermen.

Waardevolle objecten die je als gemeente niet wil beschermen met een monumentenstatus kun je dus ook een zekere mate van bescherming bieden door een dubbelbestemming cultuurhistorie in het bestemmingsplan vast te leggen. Daar moeten dan regels aan gekoppeld zijn die bijvoorbeeld gericht zijn op het behoud en het versterken van de stedenbouw, architectuur, cultuur- en bouwhistorische waarden van het gebouw. Zo bied je het bestuur een afwegingsmoment om bij ingrijpende bouw/sloopplannen cultuurhistorie te betrekken en op grond daarvan een vergunning te weigeren. In alle andere gevallen is slopen namelijk vergunningsvrij.

Via deze route kun je ook de bescherming regelen voor van beeldbepalende, orde- of karakteristieke panden., Soortgelijk kun je de aanleg van groen/openbare ruimte beschermen via een aanleg-vergunningstelsel met specifieke regelgeving. De manier waarop je dat doet kan niet alleen per gemeente maar ook per bestemmingsplan anders kan zijn.

Bescherming met monumentenstatus

Het hele object (maar ook groen zoals parken) beschermen kan via de Erfgoedwet of de verordening voor monumentwaardige objecten. Een monumentenstatus is in tegenstelling tot de eerder genoemde beschermingsvormen in principe gericht op de langdurige bescherming van het object, vanwege de intrinsieke waarde. Via de Erfgoedwet (rijksmonumenten) zijn vanuit het Rijk verboden opgelegd om te ontsieren, beschadigen/slopen zonder vergunning etc. Daarbij kunnen wel nog door het Rijk bepaalde vergunningsvrije werkzaamheden plaatsvinden (zoals onderhoud van de gevels en wijziging aan interieur zonder monumentale waarden). Dat geldt ook voor provinciaal en gemeentelijke monumenten, waarvan de bescherming op die manier via de Erfgoedverordening wordt geregeld – maar dit verschilt per gemeente en provincie, want ieder stelt zijn eigen verordening op.

Het kan echter ook anders. Hester toont als voorbeeld gemeente Nijmegen, die behalve monumenten ook stadsbeeldobjecten en  identiteitsbepalende objecten een aparte categorie geregistreerde monumenten heeft vastgelegd en die alleen de gevels en beeldbepalende objecten via de Erfgoedverordening beschermen. Een ander voorbeeld is de gemeente Maastricht, die een monumentenverordening heeft, maar aanwijzing en bescherming via het bestemmingsplan met een dubbelbestemming cultuurhistorie regelt. Hoe deze instrumenten in de praktijk werken, wat de voor-/nadelen zijn, zou met die gemeenten overlegd kunnen worden.

Belangrijkste verschillen tussen bovengenoemde beschermende bestemmingsplannen en welstandsbeleid  met de status van monumenten en rijksbeschermde dorps- en stadsgezichten is dat de laatste twee gericht zijn op behoud en bescherming op de lange termijn. Bovendien leidt een formele status er vaak ook toe dat andere beleidsterreinen, betrokkenen en belanghebbenden het belang van behoud van en een zorgvuldige omgang met de bijzondere waarden minder snel of makkelijker ter discussie stellen.

Actuele casussen

Door de gemeente Haarlemmermeer en Alkmaar werden vervolgens twee interessante actuele casussen aan het Erfgoedteam voorgelegd. De gemeente Haarlemmermeer had het onderbouwende cultuurhistorisch onderzoek recent laten uitvoeren, maar twijfelde nog over de juiste beschermingsvorm om de daarin beschreven waarden te beschermen. De gemeente Alkmaar bevond zich nog in een vroeg verkennend stadium, maar met de wil om te kiezen voor een gelaagde beschermingsvorm.

Plenair werd onderzocht wat de beide gemeenten naar aanleiding van hun bevindingen wilden beschermen en wat zij met die bescherming wilden bereiken. Daarbij werd duidelijk dat de juiste analyse en onderbouwing cruciaal zijn en was de uitkomst dat een combinatie van beschermingsvormen die op elkaar afgestemd worden en waar nodig aan elkaar gerelateerd worden,  de beste bescherming bieden van het erfgoed. En heel belangrijk: de steun van het gemeentebestuur en de juridische afdeling van de gemeente.

(Beeldverantwoording: Ossip van Duivenbode)