Verslag Erfgoedteam: Vroeger beginnen met archeologie

Het uitgangspunt van archeologiebeleid is dat archeologische monumenten het beste ongestoord in de bodem bewaard kunnen blijven: ‘behoud in situ’. Wat dat precies inhoudt, lees je in het verslag van een eerder Erfgoedteam. De ervaring leert dat als archeologie bij ontwikkelingen pas bij de vergunningverlening ter sprake komt, dit vaak te laat is om dit beleid op de bedoelde manier uit te voeren. Het is dan ook een veelgehoord advies om archeologie zo vroeg mogelijk te betrekken bij de ruimtelijke plannen. Maar wat is ‘zo vroeg mogelijk’? Hoe pak je dat aan, wanneer en wie moeten daarbij betrokken worden? En wat is het gevolg van ‘zo vroeg mogelijk betrekken’ van archeologie bij ruimtelijke plannen? Op 7 september 2022 kwamen deze onderwerpen ter sprake tijdens het Erfgoedteam ‘vroeger beginnen met archeologie’.

In dit Erfgoedteam schoven sprekers Fokko Kortlang (archeoloog, ArchAeO) en George Beentjes (adviseur planologie, SWECO) aan om vanuit de uitvoeringspraktijk dit onderwerp te bespreken.

George Beentjes: Archeologie en ruimtelijke ontwikkelingen

George Beentjes vertelde over zijn ervaringen met archeologie bij ontwikkelingen. George schetste in grote lijnen het archeologische proces dat start met de dubbelbestemming archeologie en daarbij horende beschermingsregimes. Deze zijn gebonden aan een maximale oppervlakte- en dieptemaat. Passen je plannen binnen de regimes behorende bij deze dubbelbestemming, dan kun je door; is dit niet het geval, dan is een omgevingsvergunning nodig en zal archeologisch onderzoek uitgevoerd moeten worden volgens de archeologische monumentenzorgcyclus. In bestemmingsplannen waar geen archeologie in is opgenomen, is er vaak bij de gemeente een beleidskaart of archeologische verwachtingskaart aanwezig waar je de bouwplannen aan kunt toetsen. Een tweede traject is dat bij bestemmingsplanwijzigingen ook archeologisch onderzoek kan worden geëist met als doel het toetsen van de verwachting.

Tijdens deze processtappen gaan soms dingen mis. George noemde drie potentiële aandachtspunten:

• archeologie is niet opgenomen in het bestemmingsplan;
• archeologie komt op een laat moment op tafel;
• onder (veelal particuliere) initiatiefnemers bestaat wantrouwen jegens de archeologie.

Vervolgens presenteerde hij zijn oplossingen voor deze aandachtspunten:

Zeer zelden komt voor dat archeologie nog niet in een bestemmingsplan opgenomen is – dit gaat dan om verouderde plannen. Het gevaar bestaat dat in die gevallen geen rekening met archeologie wordt gehouden tijdens de vergunningprocedure, wat vertraging en extra kosten met zich mee kan brengen. Een zelfde risico is als archeologie pas op een laat moment ter tafel komt, bijvoorbeeld omdat al allerlei voorbereidingen zijn gedaan en men in overleg met de gemeente is geweest, maar dat archeologie daarbij niet aan de orde is gekomen.

Om deze problemen te voorkomen kan een overzicht van alle ruimtelijke facetten die aan de orde zijn op de locatie, met een inschatting voor de implicaties van de omgevingsaspecten een hulpmiddel zijn. Op deze manier komen bedrijven niet voor verrassingen te staan. Voor particulieren is het maken van een dergelijk overzicht te duur, en hebben deze eigenlijk altijd de plannen al klaarliggen. In dat geval is het zaak zo snel mogelijk aan te sturen op een archeologisch (bureau)onderzoek. Dit is ook de oplossing voor grotere ontwikkelingen waar archeologie op een laat moment ter tafel komt.

Het derde aandachtspunt, het wantrouwen jegens archeologie, is lastiger aan te pakken. Ontwikkelaars weten doorgaans wel hoe het proces van archeologische monumentenzorg verloopt, maar particuliere initiatiefnemers worden soms verrast. Bij sommigen bestaat de indruk dat eigen werk gecreëerd wordt, bijvoorbeeld bij een vervolgonderzoek dat geadviseerd wordt in een bureauonderzoek. George raadt aan geduld te hebben en benadrukt het belang van in gesprek blijven, en blijven uitleggen. Hier is de rol van gemeentelijk archeoloog, erfgoedambtenaar en of archeologisch adviseur van belang om continuïteit te bieden in de communicatie over het archeologische proces dat gevolgd moet worden.

Over de Omgevingswet vertelde George dat er voor archeologie niet zoveel verandert. In een omgevingsplan wordt dan nog steeds rekening gehouden met de archeologische verwachting, en er wordt nog steeds gewerkt met regimes waarbij de oppervlakte- en dieptematen van de ontwikkeling van belang zijn. Volgens de wet is in principe geen onderzoek nodig bij een ontwikkelingen van kleiner dan 100m², tenzij door de gemeente anders wordt gemotiveerd. In deze motivatie voorzien de archeologische verwachtingskaart en beleidskaart van de betreffende gemeente.

Fokko Kortlang: Archeologie en planvorming – de snelste weg naar planrealisatie?

Fokko Kortlang is adviseur archeologie voor een groot aantal gemeenten in Brabant. Hij gaf met praktijkvoorbeelden aan waar valkuilen zijn en waar kansen liggen om archeologie ‘zo vroeg mogelijk’ op tafel te krijgen.

Hij bouwde voort op de eerdere uitleg over de archeologische monumentenzorgcyclus door George en vulde deze aan. De archeologische verwachtingskaart vormt de basis voor een beleidskaart. Deze zorgt voor de ‘dubbelbestemming archeologie’ in het bestemmingsplan.

Om de archeologische beleidskaart praktisch te vertalen, worden planregels geschreven ten behoeve van het bestemmingsplan. De meest gebruikelijke beleidsregels wat betreft archeologie zijn als volgt:

• De gemeente behoudt archeologische resten zoveel mogelijk in situ en laat waar redelijkerwijs mogelijk de maatregelen ter bescherming en behoud van de resten opnemen in het programma van eisen van het ontwerp.
• De gemeente hanteert oppervlakte- en diepteondergrenzen. Bij overschrijding is archeologisch (voor)onderzoek noodzakelijk.
• De gemeente hanteert een vrijstellingsgrens voor onderzoek tot een maximale verstoringsdiepte onder maaiveld. Diepere ingrepen zijn onderzoeksplichtig.
• De gemeente hanteert verschillende oppervlakte-ondergrenzen voor verschillende gebieden van de beleidskaart, gebaseerd op de archeologische verwachting.

Ook beschreef Fokko het proces van de Archeologische Monumentenzorg (AMZ). Kort samengevat houdt dit in dat archeologisch onderzoek begint in de inventariserende fase met een bureauonderzoek. Dit kan een vervolg krijgen middels een inventariserend veldonderzoek. Op basis van de waardering van de bevindingen volgt een selectieadvies  door het archeologische uitvoerende bedrijf aan de gemeente en neemt de gemeente een selectiebesluit plaats. Het selectiebesluit is echt een apart stap in het proces, dit is het moment waarop de gemeente besluit wat er verder moet gebeuren en wat er in het bestemmingsplan en in de omgevingsvergunning komt aan archeologische voorwaarden. Dit kan alleen als het inventariserende en waarderende deel van het proces afgerond zijn.

Alle onderzoeken moeten voldoen aan de kwaliteitsnorm van de Nederlandse archeologie (KNA 4.1) en worden uitgevoerd door een BRL 4000-gecertificeerd onderzoeksbureau. Gravend onderzoek moet voorafgaan door een goedgekeurd Programma van Eisen (PvE) bij gravend onderzoek (proefsleuven leggen, opgraven, begeleiden).

Volgens Fokko is archeologie klaar voor de Omgevingswet; het proces is goed geregeld en kan in principe één op één worden overgenomen. Dáár ligt de uitdaging niet. Wat wel een probleem blijft, is dat planregels in het bestemmingsplan lastig te begrijpen zijn. Daarnaast is bij gemeenten veel verloop in het personeel, waardoor kennis verdwijnt. Fokko stelt dat de aanstelling van een regioarcheoloog daarin een belangrijke waarborging is voor de continuïteit van (dossier)kennis en de communicatie naar de betrokkenen.

Wat Fokko als een probleem ervaart, is dat bij de afdelingen ruimtelijke ordening weinig kennis, draagvlak en motivatie bestaat voor archeologie. Ook politiek is het draagvlak beperkt. Archeologie krijgt daardoor vaak de schuld van vertraging, terwijl het gewoon een wettelijk vastgelegd en gepland onderdeel van het proces is. Dit komt het imago van archeologie niet ten goede.

Fokko noemt twee casussen waar je als erfgoedambtenaar of archeologisch adviseur alert op moet zijn. Ontwikkelaars kennen deze processen; ze worden dikwijls strategisch ingezet om kosten voor archeologisch onderzoek te omzeilen.

Casus 1: Perceelsplitsing

Soms worden gebieden opgesplitst in kleinere percelen, die verkocht worden aan particulieren. Zij moeten dan individueel omgevingsvergunningen regelen. De consequenties van het splitsen voor de archeologische waarden kunnen groot zijn. Waar bij grote geplande ontwikkelingen voor de totale perceelgrootte archeologisch onderzoek kan worden geëist, kan een eenmaal opgedeelde kleinere oppervlakte van de ontwikkeling van archeologisch onderzoek worden vrijgesteld. Zo wordt een potentieel waardevol deel van het bodemarchief zonder archeologisch onderzoek vernietigd.

Om dit te voorkomen, is het van belang om het totale gebied nog vóór de splitsing te onderzoeken, ínclusief eventueel proefsleuvenonderzoek dat dan over het hele plangebied wordt uitgevoerd. Pas dan kun je weloverwogen een selectiebesluit nemen. De gemeente kan vervolgens een bestemmingsplanwijziging opstellen waarin goede omgang met de archeologische resten gewaarborgd is.

Casus 2: Archeologie als onderdeel van gebiedsontwikkeling / woningbouw

Bij gebiedsontwikkeling van terreinen met een andere bestemming naar bestemming ‘woningbouw’ gaat het vaak om grote gebieden. Hier is gezien de omvang van het gebied vaak archeologisch onderzoek nodig. Schuif vroeg aan tafel aan en denk mee in het proces en maak de betrokken partijen duidelijk wanneer de cruciale stappen de AMZ-cyclus plaatsvinden. Fokko raadt aan een risicoanalyse inclusief kosten op te stellen, waarin opgenomen wordt of behoud in situ voor een deel van het gebied moet worden vastgesteld. Hierbij moet ook rekening gehouden worden met het gebied dat in situ behouden wordt en de benodigde monitoring daarvan.

Enkele tips voor archeologie bij planontwikkelingen:

• Zorg dat vroegtijdig een archeoloog of archeologisch adviseur aan tafel zit;
• Denk als archeoloog of archeologisch adviseur mee en maak duidelijk op welk moment cruciale stappen in het AMZ-proces moeten worden genomen;
• Breng de grondeigenaren, gemaakte afspraken, zienswijzen van betrokkenen in kaart;
• Denk na over hoe archeologie en erfgoed bij de omwonenden onder de aandacht gebracht kan worden;
• Maak een archeologische risicoanalyse waarin ook mogelijke knelpunten met andere disciplines (natuur, milieu enz.) worden aangegeven;
• Bereken de kosten van diverse onderzoeksscenario’s;
• Overweeg of zwaar ingezet moet worden op behoud in situ voor bepaalde gebieden binnen het plan;
• Maak duidelijke afspraken over welke onderzoeken al in gang gezet kunnen worden in verband met de toegankelijkheid van de percelen;
• Zet de voorbereidingen in werking (PvE, aanbesteding enz.), de onderzoeken bij voorkeur bij één partij.

Vragen en discussiepunten

De kwestie van het vroeg betrekken van archeologie leidde tot veel vragen uit het publiek over de dagelijkse praktijk. Onder andere de volgende vragen kwamen aan bod.

Wat zijn de implicaties van de 100m² ondergrens? Staat dit als hard getal genoemd in de Omgevingswet?

Fokko: ja, dit staat in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (Bkl). Dit kan natuurlijk nog veranderen. Als je in een gebied kleiner dan 100m² onderzoek wilt laten uitvoeren moet een gemeente dit in het bestemmingsplan motiveren. Nu moet de gemeente sowieso de besluiten in het bestemmingsplan motiveren: wat betreft is het geen grote verandering, alleen staat nu expliciet het getal genoemd.

Wat is de rol van de gemeentearcheoloog in het proces?

George: Als er een archeoloog aanwezig is, is dat bij de grotere gemeentes – kleinere gemeentes laten zich vaak ondersteunen. De archeoloog beoordeelt de onderzoeken en geeft advies over de zaken van de initiatiefnemers. En hij of zij is verantwoordelijk voor het beleid, afhankelijk van de bevoegdheid.

Wat is behoud in situ en bestaat hierover consensus? Is de voorwaarde bijvoorbeeld niet bouwen, of mag je wel bouwen maar niet de bodem in, of is het met een palenplan mogelijk, ondanks dat je er dan nooit meer bij kunt? Is er een goede landelijke richtlijn?

Fokko: Dat is niet zo helder. Bij behoud in situ spelen zowel archeologisch inhoudelijke als maatschappelijke afwegingen. Behoud in situ kan pas als je wéét wat er zit. Een bureauonderzoek is daarbij niet afdoende. In zeldzame gevallen is het evident wat er behouden moet worden, maar zelfs bij archeologische monumenten is dit niet altijd het geval. Archeologische monumenten zijn vaak lang geleden op juridische gronden aangewezen, zonder dat we precies de staat en de omvang van de sporen weten. Ook net buiten de grenzen van een archeologisch monument kunnen nog archeologische resten worden aangetroffen die bij de vindplaats horen. In bijna alle gevallen is goed onderzoek – vaak in de vorm van gravend onderzoek – nodig vóór een besluit tot behoud in situ kan worden genomen. Verder moet je op basis van de richtlijnen in het bestemmingsplan besluiten waar je voor kiest. Bij een redelijke archeologische verwachting blijft de dubbelbestemming van toepassing op het hele gebied. Dus ook als in de toekomst iets gebeurt, zal er nog opgegraven moeten worden.

Je wilt vooronderzoek uitvoeren voordat een perceelsplitsing gaat plaatsvinden. Waar in het proces doe je dit? Hoe zorg je dat je dit niet mist?

Fokko: eigenlijk is dit een zaak van het bestemmingsplan. Wacht met het vaststellen van het bestemmingsplan tot de eventuele proefsleuven zijn gedaan. Bij grotere plannen kan dit vaak niet (zie tweede casus), bijvoorbeeld in verband met de beschikbaarheid van de terreinen. Als je dit bij de omgevingsvergunning doet dan ben je te laat, dan zijn het de particulieren die de aanvraag doen na de splitsing.

Je moet hier scherp op zijn, bijvoorbeeld als agrarisch gebied een woonbestemming krijgt. Is er een dubbelbestemming? Wordt het gesplitst? Het is dus zaak het totale gebied bekijken nog vóór de splitsing plaats heeft gevonden, inclusief eventueel proefsleuvenonderzoek.

Is er juridische houvast voor het laten uitvoeren van archeologisch onderzoek vóór behoud in situ? Bestemmingsplanmakers zijn soms huiverig voor het opnemen van archeologisch onderzoek omdat dan de kosten beginnen te lopen.

Fokko: Juridisch gezien voldoen de planregels die in het bestemmingsplan staan al, daar kun je naar verwijzen: je moet eerst de inventariserende fase van de AMZ-cyclus doorlopen vóór het selectiebesluit kan worden genomen. Proefsleuvenonderzoek hoort in deze inventariserende fase van het AMZ-traject thuis, bij het vooronderzoek dus. Pas als afdoende archeologisch onderzoek is uitgevoerd en dit voldoende duidelijkheid geeft over wat je kunt verwachten en of er iets behoudenswaardigs in de bodem aanwezig is, kun je een selectiebesluit nemen en kiezen voor behoud in situ of ex situ van de vindplaats.

Je moet bij grote ontwikkelingen dus goed nadenken of je vóór of na het vaststellen van een bestemmingsplan archeologisch onderzoek laat uitvoeren. Bij optie twee is je bestemmingsplan meteen achterhaald. Hoe ga je daar mee om?

Fokko: De dubbelbestemming kun je er na archeologisch onderzoek afhalen, dat gebeurt bijna dagelijks. De dubbelbestemming staat dan inderdaad nog wel in het bestemmingsplan, maar er is een besluit van het college dat deze niet meer van toepassing is.

George: Meestal staat in de dubbelbestemming dat je een bureauonderzoek moet uitvoeren, dat is dan al gebeurd. Officieel moet het dan nog wel langs het college, maar dat moet sowieso bij het vaststellen van het omgevingsplan, dus dit kost geen extra tijd of geld.

Fokko: Het is de bedoeling dat onder de Omgevingswet bestemmingsplannen vaker geactualiseerd worden, waardoor dit soort situaties minder lang blijven bestaan.

Een deelnemer stuit soms nog wel eens op de oude stelling dat archeologie teveel geld kost. Dan is er opeens iets aan de hand, want er is geen archeoloog geraadpleegd. Het werkt door in de persmomenten, waarin de archeoloog de schuld krijgt van vertraging. Wat doe je hieraan?

Fokko: Intern moet men het proces begrijpen en op de archeoloog kunnen vertrouwen. Het is heel belangrijk dat je je open opstelt, dat je actief meedenkt en laat zien dat je naar oplossingen zoekt voor iedereen.

(Tekst: Tessel Grijp en Annika Blonk-van den Bercken, beeldverantwoording kopafbeelding: Provinciaal Depot voor Archeologie Noord-Holland / Huis van Hilde)