Verslag Erfgoedteam: Verduurzaming monumenten(beleid)

Verslag Erfgoedteam: Verduurzaming monumenten(beleid)

Nederland staat voor een grote opgave om de CO₂-uitstoot aanzienlijk terug te brengen. Dat heeft ook impact op ons erfgoed. Energiebesparende maatregelen voor monumenten dragen bij aan het gebruik en daarmee de instandhouding van monumenten, maar vragen tevens om een goede afweging tussen het duurzaamheidsbelang en het ‘monumentenbelang’.

Soms ervaren eigenaren dit als een belemmering bij hun plannen voor verduurzaming. Of hebben zij hulp nodig om deze verschillende belangen tegen elkaar af te wegen en de risico’s en opbrengsten in te kunnen schatten. Gemeenten spelen in dit geval een belangrijke informerende rol.

Op verzoek van de partners van de Routekaart Duurzaam Erfgoed zijn er dit jaar twee onderzoeken uitgevoerd: het ene onderzoek richt zich op voorbeelden van gemeentelijke beleidsinstrumenten om monumenten en beschermde gezichten mee te nemen in de energietransitie en het andere heeft in kaart gebracht welke belemmeringen monumenteneigenaren ondervinden bij hun plannen voor verduurzaming van monumenten en geeft inzicht in de mogelijkheden om deze belemmeringen weg te nemen. Omdat de uitkomsten van het laatstgenoemde rapport in veel gevallen ook betrekking hebben op de verantwoordelijkheden en werkwijzen van de gemeenten, stond dit Erfgoedteam geheel in teken van dat onderzoek en de aanbevelingen aan de gemeenten die daaruit voortkomen.

Aanleiding onderzoek

Els Romeijn licht als deelprogrammaleider implementatie erfgoed en duurzaamheid bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) toe, hoe het initiatief voor de Routekaart Duurzaam Erfgoed tot stand is gekomen. Aanleiding hiervoor was een van de afspraken die voortkwam uit het Klimaatakkoord. Aan de klimaattafel ‘Gebouwde omgeving’ is afgesproken dat er Routekaarten voor grote gebouweneigenaren en maatschappelijke vastgoed moesten komen, waarvan één van die Routekaarten zich richt op de monumenten. De overheden, grote monumenteneigenaren en commerciële partijen hebben begin mei 2019 als vertegenwoordiging van de monumentensector met de Routekaart Verduurzaming Monumenten een bod gedaan om een bijdrage te leveren aan de CO2-reductie – gemiddeld over de gehele monumentenvoorraad in Nederland – van 40% in 2030 en 60% in 2040.

Bij de behandeling van de visie Erfgoed Telt in de Tweede Kamer is de regering vervolgens verzocht om:

• in samenwerking met gemeenten te werken aan een actieplan voor energiebesparing in monumenten en om te onderzoeken of de huidige regelgeving voldoende dienstbaar is;
• te overleggen met het Restauratiefonds en de VNG hoe eigenaren beter kunnen worden ondersteund bij het verduurzamen van hun woning;
• samen met gemeenten te onderzoeken welke knelpunten worden ervaren in wet- en regelgeving bij verduurzaming van monumenten.

Om aan deze verzoeken te voldoen is door de Routekaart-werkgroep beleid onder andere een opdracht verstrekt aan Ecorys. Daarnaast is een enquête uitgezet binnen de Federatie Grote Monumentengemeenten, de tweejaarlijkse enquête van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed benut en een intern onderzoek gedaan naar de gemeentelijke websites om te onderzoeken wat de belemmeringen zijn bij monumenteneigenaren bij het verduurzamen van hun monument.

Belemmeringen bij het verduurzamen van monumenten

Thijs Fikken is als Consultant Regions and Cities een van de medewerkers bij Ecorys die verantwoordelijk is voor de uitvoering van dit onderzoek. In zijn presentatie nam Thijs de deelnemers aan de bijeenkomst mee in het onderzoektraject. Op basis van een inventariserend onderzoek werd onderzocht welke processtappen er door eigenaren worden doorlopen bij verduurzaming van hun monumenten, wat daarin de belangrijke beslismomenten zijn en of er mogelijke belemmeringen of kritische momenten in dat proces aan te wijzen zijn.

In de eerste plaats werd onderzocht in hoeverre de huidige wetgeving voor belemmeringen zorgt bij het verduurzamen van monumenten. Voor het onderzoek werd daarbij in eerste instantie gekeken naar de overkoepelende wetgeving, zoals de instandhoudingsplicht (Erfgoedwet) en vergunningsplicht voor aanpassingen (Wabo). Hieruit bleek dat de wet- en regelgeving zelf niet beperkend is voor verduurzaming van monumenten.

Om te achterhalen waar eigenaren wel belemmeringen ondervinden,  is er vervolgens naar het lokaal beleid en de lokale regelgeving gekeken, zoals Erfgoedverordening, Welstandsnota en aanvullende beleidsstukken t.a.v. erfgoed. Ook werd het vergunningtraject – waaronder (vooroverleg met en) toetsing door de monumenten- of erfgoedcommissie en eventueel advies vanuit de RCE en de provincie vallen – en controle en handhaving onderzocht.

Daarnaast werd er vanuit de monumenteneigenaar gekeken naar het traject dat doorlopen wordt en de mogelijke contactmomenten met/vanuit de (lokale) overheid. Dit traject bleek te kunnen worden onderverdeeld in de momenten waarop de eigenaren:

• gemotiveerd zijn om hun monument te verduurzamen;
• zich oriënteren op de verschillende mogelijkheden;
• een concreet besluit nemen over verduurzamingsmaatregelen;
• de opdracht geven voor uitvoering van hun verduurzamingsplan;
• kunnen monitoren wat het effect is van de maatregelen die zij genomen hebben.

Hierbij werd ook rekening gehouden met de mogelijke invloed op het traject door overige factoren, zoals:

• druk vanuit andere regelgeving (o.a. Bouwbesluit, energieprestatie, verplichte energielabel of aardgasvrij maken van woonwijken);
• druk vanuit de maatschappij, die de noodzaak om te verduurzamen verhoogt;
• financieringsmogelijkheden en subsidiering (o.a. duurzaamheidslening NRF, fiscale aspecten zoals postcode roos);
• staatssteunkader voor monumentenzorg;
• vernieuwing van verduurzamingstechnieken en materialen.

De resultaten van dit onderzoek werden vervolgens nader geanalyseerd en geduid. Daaruit bleek dat onder andere de volgende belemmeringen door monumenteigenaren worden ondervonden:

• er is veel informatie beschikbaar, zowel over de technische en bouwkundige mogelijkheden, als procesmatige informatie over de manier waarop een specifieke gemeente met een vergunningaanvraag omgaat, maar deze informatie blijkt voor monumenteneigenaren nog moeilijk te vinden;
• bij bepaling welke ingrepen wel of niet kunnen worden uitgevoerd, blijkt met name dat de beleidsvrijheid bij sommige gemeenten zorgt voor onduidelijkheid over wat er nu precies wel en niet mogelijk is;
• het kan voorkomen dat er maatregelen door de gemeente worden vergund, omdat daar een aanvraag voor wordt ingediend, terwijl er effectievere en efficiëntere maatregelen mogelijk zijn;
• er is nog onvoldoende informatie beschikbaar over de langetermijneffecten van verduurzamingsmaatregelen op de bouwkundige staat van monumenten;
• er is een tekort aan aannemers met de juiste kennis over verduurzaming van monumenten;
• er is vaak een gebrek aan financiële middelen voor de uitvoering van (alle) benodigde verduurzamingsmaatregelen.

In het rapport werd ter conclusie geadviseerd welke verbeteringen en oplossingen wenselijk zouden zijn om het traject dat de monumenteigenaar doorloopt, te verbeteren. Tijdens de Erfgoedteam-bijeenkomst lag de nadruk met name op de oplossingsrichtingen voor gemeenten, die in het onderzoek met name op het vlak van kennis en communicatie, en in het vergunningstraject werden aangedragen.

Kennis en communicatie

• vergroot de communicatiecapaciteit bij gemeenten. Als eerste aanspreekpunt voor monumenteigenaren is het belangrijk dat er voldoende capaciteit bij gemeenten is, die onafhankelijk en juiste informatie kan verstrekken;
•  zorg voor proactieve publieksvoorlichting. Organiseer als gemeente bijvoorbeeld voorlichtingsbijeenkomsten, om eigenaren daarmee meer bewust te maken van verduurzamingsmogelijkheden en ruimte te bieden om vragen te stellen;
• stuur actiever aan op vooroverleg en maak dit laagdrempeliger, om de lokale regelgeving te kunnen verduidelijken en voor de vergunningsaanvraag te kunnen sturen op de haalbaarheid en effectiviteit van de verduurzamingsmaatregelen. De mogelijkheden voor het aanvragen van een vooroverleg verschilt per gemeente;
• faciliteer consultatiegesprekken met experts, zodat de eigenaren beter inzicht krijgen in hun monument en concrete tips kunnen krijgen over de mogelijkheden voor verduurzaming.

Vergunningverlening

• vergroot als gemeente de bouwfysische en cultuurhistorische kennis bij vergunningverleners. Er blijkt per gemeente en vergunningverlener veel verschil te zijn in de manier waarop vergunningaanvragen worden beoordeeld;
• onderzoek de mogelijkheden om maatregelen te uniformeren. Monumenten vragen om maatwerk. In veel gevallen is dit niet te voorkomen, maar er zijn ook gevallen waarbij meer uniform met maatregelen omgegaan kan worden;
• zorg voor goede voorlichting voorafgaand aan het vergunningstraject, zodat de eigenaar bij de vergunningaanvraag de meest optimale duurzaamheidsmaatregelen indient.

In gesprek

Aansluitend op de presentaties gaan de deelnemers en de sprekers met elkaar in gesprek. Hieronder zijn de opvallendste onderdelen van deze gesprekken samengevat:

• voor een aantal deelnemers is het nieuws dat de monumentensector een bijdrage gaat leveren aan de CO2-reductie 60% in 2040 en dat er dus ook een verantwoordelijkheid ligt bij de gemeenten;
• de oplossingen die worden aangedragen lijken soms te ambitieus voor kleine gemeenten. Er zijn echter altijd oplossingen te bedenken. Het belangrijkste is dat de gemeente voldoende ondersteund en informeert: voorlichting, kennis van de geldende regelgeving en mogelijkheden om erfgoed te verduurzamen kunnen (en moeten) gecombineerd worden.
• gemeenten ondervinden o.a. bij plannen van woningbouwcorporaties problemen bij het behoud van kenmerkende details van het monument, vanwege de hoge verduurzamingsambities die worden gesteld. Het blijkt moeilijk om deze partijen vooraf duidelijke informatie te verstrekken over de mogelijkheden, ondanks gesprekken vooraf met gemeente en commissies. De vraag is of je hoge energielabels bij monumenten moet toestaan.
• het blijft grotendeels maatwerk: het gaat vaak om een uitgebalanceerd pakket aan duurzaamheidsmaatregelen, die los van elkaar zelfs negatieve gevolgen kunnen hebben voor het monument. Het komt voor dat er vanwege het beperkte budget van de eigenaar een vergunning wordt aangevraagd voor één losse maatregel. Het is dan belangrijk dat aanvrager hierop gewezen wordt en dat de gevolgen van deze ingreep door de gemeente worden gemonitord.
• voor monumenteneigenaren en eigenaren van panden in beschermde stads- en dorpsgezichten is uit het beleid vaak niet op te maken wat precies het streven van de gemeente is. Door met een initiatiefnemer in vooroverleg te gaan, al dan niet aan de hand van een door de gemeente opgestelde aanvraagwijzer, kun je dit verduidelijken en sturen op de uiteindelijk aanvraag.
• de gemeente Amsterdam heeft een specifieke erfgoedkaart ontwikkeld, waarop in drie categorieën is aangegeven wat op welke daken wel of niet kan, zodat eigenaren een eerste indruk kunnen krijgen of ze in aanmerking komen voor een aanvraag.
• monumenten moeten nu meegaan in de duurzaamheidsambities, terwijl ook gekeken zou moeten worden naar de mogelijkheden om in de buurt van het monument (binnen de postcoderoos) collectief energie op te wekken, waardoor de monumenten worden ontzien. Bij veel gemeente blijkt het echter nog heel lastig voor eigenaren om dit soort initiatieven op te zetten.
• bij een gemeente is de dienst Ruimte en Duurzaamheid intensiever gaan samenwerken, waardoor alle ontwikkeling bij hen op het netvlies staan. Zodra er in de praktijk een specialist nodig is, dan wordt er nauw samengewerkt met de collega’s van Duurzaamheid
• bij een kleinere gemeente is er een nauwe samenwerking met de historische vereniging om te bepalen waar zonnepanelen wel en waar niet toegepast kunnen worden.
• duurzaamheidmaatregelen zijn sinds kort ook onderdeel van bijvoorbeeld de SIM. Ook energiescans bij herbestemming van monumenten zijn subsidiabel.

(Tekst: Reinier Mees, Beeldverantwoording: Steunpunt Cultureel Erfgoed Noord-Holland)