Stolpenstructuren in het omgevingsplan
Gemeenten spelen een centrale rol bij het behoud en de herbestemming van leegkomende stolpboerderijen. De laatste jaren is er steeds meer aandacht gekomen voor het behoud van individuele stolpen. In de handreiking ‘Vierkant achter de stolp 2.0’ (2018) bespreken het Steunpunt Cultureel Erfgoed Noord-Holland en de Boerderijenstichting allerlei methodes om (individuele) stolpen te borgen in gemeentelijk beleid, zoals de stolpaanduiding in bestemmingsplannen, splitsingsregelingen en het bieden van planologische verruiming bij cultuurhistorisch waardevolle stolpboerderijen.
Stolpenstructuren overstijgen het schaalniveau van erf en straat en zijn moeilijker in stand te houden dan een individueel perceel. In de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie heeft provincie Noord-Holland de bescherming van stolpenstructuren geïntroduceerd. Een nieuw instrument; planologisch verankeren van een stolpenstructuur was nog niet eerder gedaan. In ‘Vierkant achter de stolp 2.0’ is een voorzet gegeven voor een regeling ten behoeve van de bescherming van stolpenstructuren in bestemmingsplannen. Daarbij is ook een vooruitblik gegeven naar de Omgevingswet en het mogelijk vastleggen van stolpenstructuren in omgevingsplannen. In dit artikel gaan we op dat onderwerp dieper in. Eerst benoemen we de karakteristieken van de stolpenstructuren. Vervolgens beschrijven we hoe individuele stolpen en stolpenstructuren momenteel worden beschermd en tot slot werken we één mogelijke manier uit waarop de karakteristieken van de stolpenstructuren in het omgevingsplan kunnen worden vastgelegd en beschermd. Er zijn legio manieren waarop dit mogelijk is, maar wij werken er één uit.
Dit artikel richt zich specifiek op de ruimtelijke verankering van de stolpenstructuren. De onderzochte methodes kunnen echter ook toepasbaar zijn voor andere ruimtelijke structuren, zoals dijken, militaire stellingen, wegen van historische waarde en beschermde stads- of dorpsgezichten.
Ten eerste zijn er de stolpenzwermen (keileemlandschap). Deze zijn te vinden op Texel en het voormalige eiland Wieringen. De Texelse stolpen staan solitair in het open landschap en zijn daardoor van ver af zichtbaar. De Wieringer stolpen staan in veel kleinschaliger, meestal hoger gelegen delen van het landschap. Hier zijn de wegen kronkelig, is er meer wegbeplanting en veel meer erfbeplanting.
Dan zijn er de stolpenlinten langs de Binnenduinrand (strandwallen en strandvlaktenlandschap). Het patroon van de stolpenstructuren wordt bepaald door de hooggelegen, noord-zuid-lopende strandwallen en duinranden. Ze liggen aan de doorgaande wegen, zoals de Heereweg. Kenmerkend voor de duinrandstolpstructuren is de geslotenheid aan de duinkant en de openheid naar de polder toe.
De stolpen in de Polderlinten (droogmakerijen- en aandijkingenlandschap) staan aan rechte wegen in de droogmakerijen. Erfsloten en laanbomen op het erf voegen zich naadloos in het slotenpatroon en de wegplanting van de grotere droogmakerijen.
Het beeld van de Westfriese stolpenlinten (oude zeekleinlandschap) is afwisselend, kleinschalig en idyllisch. West-Friesland is het land van kilometerslange lintbebouwing met daarbinnen vaak prominent de stolpboerderijen. Die stolpen staan op de kop van langgerekte weidekavels. De meeste linten zijn buiten de dorpskernen halfopen en in de dorpskern verdicht. Er is daardoor soms een minder directe zichtrelatie tussen de stolpen onderling of tussen stolp en landschap.
De Veenlinten (veenpolderlandschap) liggen in Waterland, de Zaanstreek en in Polder De Zeevang. Langgerekte, dicht bebouwde en beplante dorpslinten met daarbinnen stolpboerderijen doorsnijden het open veenweidegebied van de veenpolders. Typerend voor de veenlinten zijn de houten langhuisstolpen met hun langgerekte voorhuizen en houten hooihuizen achter op het erf.
Dijklinten (dijkstructuren door Noord-Holland) zijn opvallende, krachtige structuren in het Noord-Hollandse landschap. Dijklinten zijn te vinden langs de Westfriese Omringdijk, een deel van de Noorder IJdijken en Noorder Zeedijken en een deel van de ringdijken van de Beemster en de Schermer. Stolpen zijn aan de dijk ondergeschikt en staan vaak ver uit elkaar. Maar juist door de openheid liggen de stolpen toch dominant in het landschap en zijn ze van verre zichtbaar.
Welke (beleids)instrumenten kunnen gemeenten inzetten om individuele stolpen te behouden en op basis van welke wetten? Aan welke verplichtingen moet de gemeente doen ten aanzien van het behoud van individuele stolpen?
Het provinciale beleid biedt kansen en verplichtingen voor gemeenten ten aanzien van de borging van stolpboerderijen. Zo heeft de provincie Noord-Holland de splitsingsmogelijkheden voor karakteristieke boerderijen in het buitengebied vergemakkelijkt (artikel 17 PRV), en biedt zij subsidies en leningen aan voor de herbestemming en restauratie van stolpen die door het bevoegde gezag erkend zijn als cultuurhistorisch waardevol object.
Gemeenten hebben verschillende (beleids)instrumenten waarmee ze kunnen inzetten op het behoud en zorgvuldige herbestemming van individuele stolpen. Denk aan: het opstellen van objectgerichte criteria in de nota uiterlijk van bouwwerken (voorheen welstandsnota), het inventariseren en waarderen van de stolpenvoorraad, het aanwijzen als beeldbepalend pand/karakteristiek/stolp in het bestemmingsplan, het aanwijzen als gemeentelijk monument, het bieden van gerichte (proces) ondersteuning aan de initiatiefnemer, of het verstrekken van subsidies en leningen. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2021 kunnen gemeenten hun ambities met betrekking tot stolpen vastleggen in hun omgevingsvisie.
Voor het borgen van stolpenstructuren, dus een groep of reeks afzonderlijke stolpenboerderijen die een samenhang met elkaar en met de omgeving vertonen, zijn de bovenstaande beleidsinstrumenten niet afdoende. De ruimtelijke structuren overschrijden immers de perceelsgrenzen, ze omvatten ook het erf, tussenliggende bebouwing, straatprofiel en beplantingspatronen. Het rijk kan een stolpenstructuur beschermen door deze aan te wijzen als beschermd dorpsgezicht. Een voorbeeld daarvan is het dorp Twisk. Hier is de samenhang in de ruimtelijke structuur beschermd.
De provincie heeft de bescherming van stolpenstructuren vastgelegd in de geactualiseerde Leidraad Landschap en Cultuurhistorie. De provincie onderscheidt zes categorieën stolpenstructuren die zij van provinciaal belang acht, de karakteristieken daarvan zijn hierboven beschreven. De visie van de provincie is niet vrijblijvend. Het toepassen van de Leidraad bij ruimtelijke ontwikkelingen in het landelijke gebied is vastgelegd in de Provinciale Ruimtelijke Verordening (in artikel 15: Ruimtelijke Kwaliteit). Op grond daarvan is sprake van een instructie aan gemeenten: zij moeten rekening houden met de karakteristieken van de stolpenstructuren en dit uitwerken in hun bestemmingsplannen (nu) en in het omgevingsplan (onder de Omgevingswet). Het provinciaal beleid biedt daarmee visie én verplichting om vanuit de ruimtelijke kwaliteit en het behoud van cultureel erfgoed tot bescherming van de stolpen over te gaan. De beschrijvingen van de structuren kunnen als basis dienen voor het gemeentelijk instrumentarium. Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk om beleid te ontwikkelen voor stolpenstructuren die niet in de provinciale Leidraad worden genoemd.
Binnen de stolpenstructuren worden individuele stolpen en de erven daarvan met elkaar verbonden. Daartussen liggen binnen de structuren percelen met ander gebruik, andere bebouwing en afwijkende erfinrichtingen. Gemeenten regelen in de bestemmingsplannen specifieke gebieden met bijzondere waarden en met meerdere individuele percelen door middel van zogenaamde dubbelbestemmingen. De dubbelbestemming vormt een extra laag op de verbeelding van het bestemmingsplan en heeft voorrang op de andere regels in het bestemmingsplan. Die dubbelbestemmingen regelen in één keer en op één plaats de bescherming van de (perceelsoverstijgende) waarden. Dubbelbestemmingen worden toegepast op beschermde stads- en dorpsgezichten, archeologische waarden of specifieke landschappelijke of cultuurhistorische waarden, zoals dijken, paden of andere lijnvormige elementen.
Het motto van de Omgevingswet is ‘Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen van kwaliteit’. De Omgevingswet ziet met name op een beter behoud van de waarden en kwaliteiten van de fysieke leefomgeving. Het idee is dat het ruimtelijke kwaliteitsbeleid eenvoudiger en integraler zal worden.
De verwachting is dat de huidige benadering van dubbelbestemmingen in het bestemmingsplan onder de Omgevingswet niet zal wijzigen. De benadering van een stolpenstructuur wijkt niet af van eerder genoemde dubbelbestemmingen die perceel-overstijgend zijn en die vragen om specifieke regels ter bescherming van waarden. In de nu voorhanden zijnde systematiek van het opstellen en het raadplegen van omgevingsplannen, krijgen stolpenstructuren een eigen regeling met een eigen werkingsgebied die als laag wordt toegevoegd aan de percelen waarop die betrekking heeft. Een apart werkingsgebied werkt vrijwel hetzelfde als de dubbelbestemming in het bestemmingsplan.
In dit artikel is gekozen om een systeem aan te houden dat zich richt op een specifiek werkingsgebied voor stolpenstructuren. In het omgevingsplan worden voor de stolpenstructuren dan twee lagen opgenomen. Ten eerste wordt voor de individuele percelen, die gelegen zijn binnen een stolpenstructuur, in beginsel los van die waarden, alle wenselijke activiteiten en eventueel de functies per afzonderlijk werkingsgebied vastgelegd. Het vastleggen van alle activiteiten moet vervolgens leiden tot een evenredige toedeling van functies.
Ten tweede is er de specifieke waarde van de stolpenstructuren gekoppeld aan het werkingsgebied dat over alle individuele percelen heen ligt. Dus ook over percelen waar geen stolpen staan, maar die wel bijdragen aan de kwaliteiten van de stolpenstructuur. Ter bescherming van de waarden worden specifieke activiteiten en/of verboden geregeld. De regels moeten gericht zijn op de bescherming van de specifieke waarden van de structuren. Omdat die structuren verschillende waarden kunnen hebben en in gevallen een specifieke benadering vergen, is vooraf geen eenduidige voorbeeldregel vast te leggen. De inhoud van de regels kan per stolpenstructuur verschillen, omdat iedere structuur mogelijk een verschillend beschermingsregime vraagt. Maatwerk is dus vereist.
De regels voor de structuren zien daarmee alleen op de waarden die de structuur bepalen. Het is zaak om erop toe te zien dat er geen dubbele regels worden opgenomen in de laag op objectniveau en die op structuurniveau. Bij de structuren gaat het onder meer om de zichtlijnen, de beplanting, de wegen, paden en sloten, nieuwe bebouwing, en dergelijke. Het verbod om stolpen te slopen, erfbeplanting te verwijderen, bebouwing op te richten, structuren te wijzigen, kan ook in de regels voor de stolpenstructuren worden opgenomen, maar logischer is een plek in de regels voor de individuele percelen, omdat anders binnen de stolpenstructuren de regels die bijvoorbeeld zien op het slopen van stolpen ook in de informatielaag van het werkingsgebied komt van percelen waarop geen stolp staat. Die individuele benadering van alle binnen de structuren gelegen percelen vraagt wel om de bescherming van alle stolpen, die van belang zijn voor de waarde van de structuren. Liggen er namelijk onbeschermde stolpen binnen een stolpenstructuur waar op de individuele percelen niets mee wordt gedaan, dan zal de bescherming daarvan alsnog binnen de regels voor de stolpenstructuur moeten worden opgenomen.
Er zijn ook veel andere manieren waarop de waarden van stolpenstructuren in het omgevingsplan geborgd kunnen worden. De Omgevingswet biedt verschillende instrumenten om zaken anders te regelen, bijvoorbeeld met maatwerkvoorschriften, meldingen of anders. Een gemeente kan er ook voor kiezen om de beschrijving van de stolpenstructuren in het omgevingsplan zelf op te nemen en niet te verwijzen naar de provinciale leidraad. Een en ander is afhankelijk van het beschermingsniveau dat de gemeente nastreeft en wat wellicht de bescherming van de specifieke waarden van een stolpenstructuur zelf vraagt.
Ook is het interessant om een programma in te zetten bij de bescherming van stolpenstructuren. Andere methodes zijn hier niet uitgewerkt, omdat dat in dit verband te ver voert. Er is hier vooreerst een systeem aangehouden dat zich richt op een specifiek werkingsgebied voor stolpenstructuren. In de loop van de tijd zullen omgevingsplannen zich mogelijk gaan ontwikkelen via andere systeemlijnen en kan binnen dat systeem tot andere invulling worden gekomen. Het is aan iedere gemeente om haar meest wenselijke systeem voor het omgevingsplan in te richten. Het voorbeeld dient dan ook vooral ter inspiratie om te komen tot een planologische bescherming van de stolpenstructuren.
Belangrijk is nog te vermelden de wijzigingen in het vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet. Het voert te ver om die nieuwe regeling hier volledig uit te werken. Voor de bescherming van de stolpenstructuren is het van belang te weten dat er straks bouwwerken zijn die in alle gevallen vergunningvrij zijn, ongeacht de regeling in het omgevingsplan (art. 2.15 d en f Bbl). Tegen deze minimale ondergrens mag het omgevingsplan zich niet langer verzetten. Alleen voor monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten is een uitzondering gemaakt. De vraag is of deze uitzondering zich uit zal kunnen gaan strekken tot de stolpenstructuren. Vanuit het eerder genoemde motto van de Omgevingswet zou daarvoor ruimte moeten zijn, echter de letterlijke tekst van de regels lijkt die ruimte niet te bieden.
In het kader is een voorbeeld opgenomen van het hierboven beschreven principe van een regeling die zich voegt als laag over percelen waarop de structuren van toepassing zijn. Hierbij zijn alle werken en werkzaamheden vanuit het beschreven doel van behoud vergunningplichtig gesteld. Er is aangesloten bij het uitgangspunt van de Handreiking ‘Vierkant achter de stolp 2.0’, namelijk de bescherming van alle stolpen en stolpenstructuren. Dat is een keuze. Gemeenten kunnen ook een beperkter beschermingsregime kiezen.
In het voorbeeld wordt verwezen naar een extern document voor de beschrijving van de waarden van de stolpenstructuren. Dat is een keuze voor de volledigheid, waarbij ook de rest van het document van belang kan zijn binnen het beschermingsregime van de stolpenstructuren.
In het voorbeeld zijn alle activiteiten binnen een stolpenstructuur vergunningplichtig gemaakt. Dit betekent in beginsel, in afwachting van mogelijke toekomstige rechtspraak hierover, dat deze vergunningplicht vooreerst niet ziet op de minimale ondergrens die vergunningvrij blijft en waartegen het omgevingsplan zich niet mag en kan verzetten.
Als doel voor het omgevingsplan wordt omschreven
het behoud, het herstel en de uitbouw van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van een stolpenstructuur, zoals beschreven in ‘LANDSCHAP VOL STOLPEN, Karakteristieke stolpenstructuur in het Noord-Hollandse Landschap’ 2017 en de Leidraad Landschap en cultuurhistorie – Stolpenstructuren, waarbij met name het behoud van de prominente plaats en zichtbaarheid van de stolpen en de zichtbaarheid van de stolpen onderling van waarde is. (Dit doel kan ook in omgevingsvisie worden opgenomen).
Artikel Stolpenstructuur
Ter plaatse van het werkingsgebied ‘stolpenstructuur’ is het verboden zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag:
- een gebruiksactiviteit te wijzigen;
- een bouwactiviteit uit te voeren;
- (beeldbepalende) bomen en hagen te verwijderen of aan te planten;
- de structuur van waterlopen en wegen te veranderen;
- …
Een omgevingsvergunning is niet vereist indien het betreft:
- bestaande bebouwing, bestaand gebruik en bestaande beplanting, wegen, paden en waterlopen;
- activiteiten binnen de bestaande bebouwing;
- regulier onderhoud;
- activiteiten die buiten de waardevolle zichtlijnen zijn gelegen;
- …
De omgevingsvergunning kan worden verleend indien de activiteit geen afbreuk doet aan het doel en de waarden van de stolpenstructuur. Bij de afweging van de vergunningverlening wordt in overleg een maatwerkoplossing gezocht die het beste past bij de specifieke situatie. Bij de afweging om wel of niet een omgevingsvergunning te verlenen, kunnen procesregels worden toegevoegd en kunnen specifieke regels voor participatie van toepassing zijn op de wijze waarop met stolpen wordt omgegaan.
Een instrument dat naast het omgevingsplan ook ingezet kan worden is het programma. Bescherming van kwalitatieve waarden leidt niet zonder meer tot het opstellen van een programma. Wel is een programma interessant om in te zetten bij de bescherming van stolpenstructuren. Een programma is gericht op de uitvoering. Vrijwel iedere bestaande beleidsnota bevat een uitvoeringsparagraaf. Beleid en uitvoering worden onder de Omgevingswet met de omgevingsvisie en het programma uit elkaar gehaald. Het is daarmee niet een nieuw instrument, maar biedt wel mogelijkheden voor de bescherming van stolpenstructuren. Verdere uitleg hierover en de mogelijkheden van een programma voeren te ver en strekken zich uit buiten de reikwijdte van dit document.
Binnen stolpenstructuren is het ook van belang de regels Uiterlijk van Bouwwerken (welstandscriteria) specifiek gericht op de waarden van de afzonderlijke stolpenstructuren aan te passen en op te nemen in het omgevingsplan. Per stolpenstructuur kan ook een beeldkwaliteitsplan worden opgesteld dat als onderdeel van het omgevingsplan de kwaliteiten en waarden benoemt en beschermt.
Het behoud van stolpen kan voorts planologisch ondersteund worden door regels op te nemen die uitnodigen en inspireren tot behoud en herstel van stolpen en stolpenerven. Deze vorm van uitnodigingsplanologie is uitgebreid beschreven in de handreiking ‘Vierkant achter de stolp 2.0’. Die regels, die voor de individuele stolpen kunnen worden opgenomen, kunnen net als nu gepaard gaan met financiële regels.
(Tekst: Kim Zweerink, Rosanne Bruinsma en Jan Kleefstra. Beeldverantwoording: Foto – Daniel Nicolas, Schetsen – Provincie Noord-Holland)
Deel dit artikel
Categorieën
Tags
Gerelateerde berichten
Masterclass: Erfgoedbescherming in het omgevingsplan
Categorie: Gebouwd erfgoed, Omgevingswet
Kijk nu de Masterclass: Erfgoedbescherming in het omgevingsplan!
Verslag Erfgoedteam: Erfgoed voorbij gemeentegrenzen
Categorie: Gebouwd erfgoed
Tijdens dit Erfgoedteam bespraken we erfgoed dat voorbij gemeentegrenzen gaat, zoals bijvoorbeeld de Hollandse Waterlinies en de Atlantikwall, maar ook stolpenstructuren en de Westfriese Omringdijk. Hoe kunnen gemeenten omgaan met erfgoed dat gemeentegrenzen (en in sommige gevallen zelfs provinciegrenzen) overstijgt?
